Украина: тупик пенсионной реформы

Пенсионная реформа, стартовавшая в Украине в 2017 году, все никак не может выйти из тупика. И вдруг - подвижка. Национальная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку (НКЦБФР) сообщила, что завершила разработку проекта закона «Об общеобязательном накопительном пенсионном обеспечении», который вводит в Украине пенсионную систему второго уровня. Документ уже согласован со всеми министерствами и ведомствами, после утверждения на заседании Кабмина его передадут на рассмотрение в Верховную Раду. Законопроект обнародован на сайте Нацкомиссии. УНИАН разбирался в ситуации.

Сам регулятор сообщает, что документ «дополняет ныне существующую солидарную пенсионную систему новой, накопительной, в которой каждый работающий гражданин будет осуществлять платежи на свой персональный пенсионный счет. После достижения пенсионного возраста он сможет получать дополнительные выплаты за счет сделанных взносов. Также, в случае преждевременной смерти владельца счета, деньги могут быть в полном объеме унаследованы его потомками».

Законопроект также предусматривает, что управлять пенсионными средствами будут профессиональные компании по управлению активами, предварительно прошедшие специальный отбор, так называемую авторизацию, «на прозрачных и конкурентных началах на соответствие самым высоким профессиональным и этическим отраслевым стандартам». К тому же, управляющие пенсионными средствами получат независимый от правительства статус.

«Законопроект предоставляет гражданину право свободного выбора авторизованного негосударственного пенсионного фонда или компании по управлению активами, в которых он будет формировать свои пенсионные накопления. Законопроект содержит строгие требования к механизмам инвестирования денег владельцев пенсионных счетов, то есть исключительно в диверсифицированные и наиболее надежные финансовые инструменты, а также обусловливает хранение активов в надежных банковских учреждениях. Кроме этого, в нем предусмотрены разнообразные меры предосторожности для предотвращения потенциальной коррупции и злоупотреблений», - говорится в сообщении Нацкомиссии.

Вот такие новости от власти. Но это только на первый взгляд пенсионная реформа сдвинулась с места.

«Пенсионная» история

Премьер-министр Владимир Гройсман и президент Петр Порошенко после принятия более двух лет назад Верховной Радой закона о пенсионной реформе «били копытом» - назвали это историческим событием, которое кардинально улучшит качество жизни пенсионеров. Повышение благосостояния вышедших на заслуженный отдых граждан обещалось достичь в три этапа. Сначала усовершенствовать нынешнюю, не выдерживающую реалий времени солидарную систему, – когда каждый работающий платит взнос в Пенсионный фонд и на эти деньги содержатся пенсионеры, но сейчас на одного труженика приходится два пенсионера, а, в условиях растущей трудовой миграции, и того больше. Затем планировалось провести индексацию и «осовременивание» пенсий и, наконец, внедрить накопительную систему, которая, по уверению главы Минсоцполитики Андрея Ревы, не будет предусматривать дополнительное налоговое давление на граждан и бизнес.

Пока власти топчутся на первом этапе - получилось лишь поднять планку выхода на пенсию, завуалировав это повышением страхового стажа. Ответственность за этот непопулярный шаг чиновники переложили на Международный валютный фонд, который, якобы, этого требовал для выделения очередного кредитного транша. Хотя условием МВФ было лишь сокращение дефицита Пенсионного фонда. Вроде бы, таким образом власти нашли вариант, как это сделать. Правда, дефицит ПФ только растет. В 2018 году он составил 139 млрд грн, в 2019 году планируется на уровне 167 млрд грн, вся недостача покрывается из госбюджета. Кстати, несмотря на все «правильные» нововведения, Гройсман считает, что дефицит Пенсионного фонда будет сохраняться еще в течение не менее семи лет.

С индексацией пенсий тоже получилось однобоко. Пока никак не могут найти выход, как «осовременить» пенсии для тех, кто отработал по 40 лет, но на минимальных зарплатах в 90-х и 2000-х годах. Большинство из таких людей, согласно исследованию ООН, живут за чертой бедности. Но, как уверяет правительство, «вопрос в процессе решения». С большим трудом индексировали пенсии военным, и то не в полной мере.

А вот с накопительной системой совсем не сложилось. Суть ее в том, что человек раз в месяц обязательно отчисляет часть своей зарплаты в созданные институты накопления - фонды, которые, в течение длительного времени, эти средства аккумулируют и затем выплачивают при достижении человеком пенсионного возраста. Причем деньги должны быть застрахованы и обеспечены контролем сильного регулятора. Так, по крайней мере, происходит в цивилизованном мире.

Согласно закону о пенсионной реформе, накопительная система должна была заработать с 1 января 2019 года. Для этого народными депутатами был разработан законопроект. В марте 2018 года профильный комитет рекомендовал парламенту принять его за основу, но документ так и не вынесли в сессионный зал. Гройсман тогда даже угрожал уйти в отставку, если закон не будет принят. Но время шло – а ни закона, а ни отставки…

Камнем раздора стало то, что депутаты и Национальная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку, которая, по замыслу, должна была стать регулятором негосударственных пенсионных фондов, где и накапливались бы отчисления украинцев, разошлись в концепции накопительного уровня. Парламентарии предлагали сохранить структуры, которые сейчас работают, - негосударственные пенсионные фонды, администраторов пенсионных фондов и компании по управлению активами. И их число должно быть увеличено, чтобы у населения был выбор. В Нацкомиссии, в свою очередь, настаивали, что должен быть всего один фонд и один администратор, причем оба - государственные, а компаний по управлению активами может быть много.

Спор затянулся и правительство предложилоотстрочить внедрение накопительной пенсионной системы до 2020 года. МВФ, подписывая Меморандум о новой 14-месячной программе stand-by – финансовой поддержки Украины, с предложением согласился. Основные опасения Фонда - сокращение сборов единого социального взноса на солидарный уровень, что спровоцирует увеличение дефицита ПФ, а также отсутствие регулятора для запуска накопительной системы. Сейчас эти функции выполняет Национальная комиссия по рынку финансовых услуг, но ее полномочия должны быть, опять-таки, согласно Меморандуму с МВФ, разделены между НКЦБФР и Нацбанком. Но пока этого не произошло. «Дележ» продолжается…

Кроме спора, кто же будет контролировать деньги, смысл «торможения» накопительной системы заключается и в том, что снова грядет непопулярный шаг власти - украинцы должны будут продолжить платить 22% ЕСВ в солидарную систему. Эти деньги сразу идут на выплату пенсий сегодняшним пенсионерам. А, помимо этого, появится еще один сбор - 2% от зарплаты «для накопления». Причем со временем этот процент должен вырасти до 7%, что предлагают депутаты, или до 15% - инициатива Нацкомиссии. Как бы там ни было, вопрос остается в повестке дня и решить его необходимо до конца года. Но, похоже, вряд ли получится. Эксперты уверяют, что новый законопроект проблемы не решит.

Старый новый тормоз

Экономист, финансовый аналитик Алексей Кущ считает, что новый законопроект устанавливает наиболее неэффективную модель, при которой будет создан квази-государственный центр контроля и перераспределения финансовых потоков. Он возьмет на себя функцию аккредитации «ручных» негосударственных пенсионных фондов, разорвав прямую логическую связь между участником системы и распорядителем средств. «Это - создание очередной «потоковой» схемы с потенциальной капитализацией примерно 50 млрд грн в год. В данном случае, квази-государственный формат – возможность коррупции и неэффективности второго уровня НПФ. Но уже есть законопроект о накопительной системе, который с апреля прошлого года все никак не могут принять. Почему? Его введение базируется на расщеплении ЕСВ: нужно выделить обязательный взнос в НПФ второго уровня, например, 5% на фонд оплаты труда. Это можно сделать как за счет расчленения нынешней ставки ЕСВ (22%) на первый уровень и второй. В таком случае, увеличится примерно на 50 млрд грн дефицит Пенсионного фонда, покрываемый из бюджета. Можно ввести ставку на второй уровень НПФ, дополнительно к существующим взносам, но это уже увеличит уровень фискальной нагрузки на бизнес - на те же 50 млрд грн в год. Решение этой дилеммы пока не найдено, вот и причина «торможения» накопительной системы», - отметил эксперт.

Но есть еще один важный момент. Согласно мировой практике, во времена кризисов накопленные средства, зачастую, обесценивались из-за инфляции, высокие комиссионные управляющих компаний уменьшали инвестиционный доход, а в странах со слабой защитой собственности эти деньги государство вообще национализировало (как это делается по сей день в России) и использовало по своему усмотрению во время кризисов. Поэтому в ряде стран второй уровень пенсионной реформы всегда пытаются свернуть.

Кущ считает, что Украина - страна с колоссальными инфляционными и девальвационными рисками, причем в долгосрочной перспективе. Теоретически, можно разрешить вкладывать средства НПФ в зарубежные активы, но это приведет к использованию этих фондов в качестве схем по выводу капитала, к оттоку инвестиций из страны. Страдают рядовые украинцы, которые не имеют возможности накапливать на свою будущую пенсию \ УНИАН «Сейчас единственное направление вложений - ОВГЗ, но увеличение инвестиций в госбумаги расхолаживает правительство и дает ему возможность ввести мораторий на выплату по данным активам. На мой взгляд, единственный механизм - это «связка» между пенсионной и земельной реформами, когда НПФ будут вкладывать средства в облигации земельных банков под залог земли. Это решит и проблему защиты от инфляции, и, хотя и частично, минимизирует риски оттока капитала», - сказал Кущ.

По мнению консультанта Киевского Центра поддержки и развития бизнеса Александры Томашевской, чтобы создать накопительную пенсионную систему, авторы законопроекта предложили удерживать дополнительно из дохода работников двухпроцентный взнос в ПФ, в перспективе - с повышением плюс один процент в год и до 10%. Это связано с тем, что текущие взносы нельзя направить в накопительный фонд, так как средства покрывают текущий объем выплат для нынешних пенсионеров. «В цифрах, 2% даже из зарплаты в 5 тыс. грн – это 100 грн в месяц, или 1200 грн в год. Как в анекдоте: если откладывать по 100 грн в месяц, то через год вы обнаружите, как мало накопили. Инвестиционные или частные пенсионные фонды, которые получат доступ к управлению средствами из накопительной системы пенсионного страхования, очень и очень в этом предложении заинтересованы, так как в масштабах страны - это огромные деньги. Кроме эффективности управления, у меня возникает вопрос: что произойдет в случае банкротства этих частных фондов, будет ли некая государственная гарантия или страхование рисков? Если сам Пенсионный фонд – это большой мыльный пузырь, то не станет ли накопительная система дублирующим пузырьком?», - резюмировала Томашевская.

Эксперт в вопросах пенсионной системы «Реанимационного пакета реформ» Александр Ткач настроен еще более критично: «Я негативно отношусь к законопроекту Нацкомиссии. Есть законопроект о внедрении накопительной пенсионной системы, он с апреля 2018 года лежит в Верховной Раде, одобрен экспертами и всеми участниками рынка. А то, что делается сейчас, - неправильно. Просто комиссия нашла механизм «отработать» деньги. Я категорически против таких подходов. Тем более, когда, помимо негосударственных пенсионных фондов, вводится еще какая-то государственная дополнительная структура, для создания которой из бюджета будет выделяться 600 млн грн. Непонятно – зачем это нужно, если есть готовые фонды. Причем такая система работает как в ЕС, так и в мире в целом. Для чего сейчас нужно придумывать «колесо»? К тому же, прохождение нового документа через правительство и депутатов, которые уже сидят на чемоданах из-за избирательных кампаний, маловероятно. Значит, накопительная система, которая должна была стартовать с 1 января 2019 года, откладывается. Причем, в нарушение закона, надолго. И все - по вине государственных чиновников. Оправдываются тем, что гражданин будет выбирать, где накапливать средства. Но это - бред. Средства нужно распределить между имеющимися негосударственными пенсионными фондами и дать право выбора среди них.

И не нужно создавать какую-то структуру с какими-то авторизованными компаниями только для того, чтобы на этом заработать – за лицензии, за авторизацию. Если все говорят о дерегуляции, то нельзя создавать еще одну госструктуру под прикрытием заботы о вкладчиках. Много защитили вкладчиков при чистке банков? Нельзя обманывать людей», - сказал эксперт. Он поставил под сомнение и тот факт, что Нацкомиссия разрабатывала новый законопроект по поручению Кабмина: «Причем тут правительство? Депутаты давно все разработали, чтобы с 1 января стартовал второй уровень пенсионной реформы. Кабмин должен был разработать законопроект о профессиональной пенсионной системе, о пенсиях военнослужащих, создать компоненты второго уровня. И это он должен был сделать по закону, чего нет. А сейчас какие-то чиновники комиссии вместо того, чтобы регулировать рынок, разрабатывают законопроект о втором уровне пенсионной реформы. Тем более, что он все равно не пройдет – правительство скоро будет другое, значит и правила игры снова изменятся. В результате, страдают рядовые украинцы, которые не имеют возможности накапливать на свою будущую пенсию. Но все, что делается властью, рекламируется как забота о человеке», - подчеркнул эксперт.

Действительно, многое, что делается под лозунгом «реформы», на «местном диалекте» - достижения руководства страны, на самом деле является обязательством Украины в соответствии с Соглашением об ассоциации с ЕС и условиями получения финансовой помощи МВФ. Все правила выписаны, но наши чиновники их все время «усовершенствуют» под себя, как и сроки нововведений. Пока это им сходит с рук. В вопросе пенсионной реформы, в том числе накопительной системы, существует 41-я директива Евросоюза. Она действовала до 1 января 2019 года. На смену ей вступило в силу новое предписание, которое точь-в-точь повторяет свою предшественницу. В нем говорится, что второй уровень пенсионной реформы в странах ЕС и желающих присоединиться должен быть представлен негосударственными пенсионными фондами и компаниями по страхованию жизни. То есть, не нужно ничего придумывать. Однако народные избранники, которые, как правило, являются лоббистами тех или иных структур, а также Нацкомиссия, которая, в противовес, продвигает интересы «высоких кабинетов», все никак не могут прийти к «консенсусу». Сделать же это необходимо. В противном случае, забота об украинцах, о чем в последнее время все чаще можно услышать из уст властьимущих, – всего лишь предвыборный лозунг.