Причины и последствия провала пенсионой реформы в России - доклад

Результаты реформы пенсионных накоплений, начатой в 2002 году, нельзя считать удовлетворительными, заявили ученые из РАНХиГС. Власти слишком часто меняли параметры системы, а НПФ недостаточно эффективно инвестировали средства

Решение о введении накопительной пенсии в 2002 году было оправданным и могло способствовать существенному улучшению благосостояния будущих пенсионеров, однако де-факто последствия реформы оказались скорее неудовлетворительными. Это следует из статьи ученых РАНХиГС Александра Абрамова и Марии Черновой «Инвестирование пенсионных накоплений в России: результаты и уроки», опубликованной в научном журнале «Экономическая политика» (РБК ознакомился с текстом).

По словам авторов, их материал является «одной из первых попыток системного осмысления опыта функционирования накопительной пенсии на примере НПФ [негосударственных пенсионных фондов] на 18-летнем временном горизонте». В 2022 году было принято решение начать новую программу — долгосрочных сбережений, которая в том числе позволяет самостоятельно копить на старость. В 2023 году закон о ней подписал президент.

В пресс-службе Минфина РБК заявили, что создание и развитие накопительной составляющей совпало с периодом сложных экономических условий. Тем не менее благодаря программе фонды смогут «эффективно развивать системы негосударственного пенсионного обеспечения, а также долгосрочных сбережений в Российской Федерации».

Кризис доверия

С самого начала реализации в 2002 году система обязательных пенсионных накоплений (ОПН) сталкивалась с серьезными сложностями, констатируют авторы статьи. Для государства стабильность страховой пенсии (то есть пенсии в рамках традиционной солидарной системы, когда нынешние работники своими взносами оплачивают пенсии пожилых) была более приоритетной задачей, чем развитие системы ОПН: пытаясь достигнуть цели по повышению благосостояния пенсионеров, власти регулярно вводили различные нововведения и ограничения, а также перераспределяли потенциальные взносы в накопительную пенсию на финансирование страховой. Эти изменения во многом снизили эффективность пенсионных накоплений и доверие к ним населения, говорится в статье.

К ключевым корректировкам, негативно повлиявшим на ход реформы, авторы отнесли следующие.

Вывод из системы ОПН мужчин 1953–1966 годов рождения и женщин 1957–1966 годов рождения.
В 2005 году в целях стимулирования выхода серой зарплаты из тени ставка единого социального налога (заменял страховые взносы в России в 2001–2010 годах) была снижена с 28 до 22%. Кроме того, в этом же году из-за роста социальной напряженности на фоне монетизации социальных льгот правительство было вынуждено повысить размеры базовой пенсии всем пенсионерам и ввести дополнительные пенсионные льготы лицам, работавшим в районах Крайнего Севера. В этих условиях было принято решение вывести несколько возрастных когорт из системы накопительной пенсии, что позволило перераспределить их взносы на финансирование страховой пенсии и сокращение дефицита бюджета Пенсионного фонда.

«В общем числе занятых мужчин и женщин, родившихся начиная с 1953 и 1957 годов соответственно, доля указанной средней возрастной когорты составляла в 2004 году около 46%. Это была категория наиболее заинтересованных в накопительной пенсии людей с высокими показателями занятости и уровнем заработка», — отмечается в статье.

Перенос сроков выбора доверительного управляющего накоплениями и непрозрачность НПФ.
Выбор застрахованными лицами доверительного управляющего пенсионными накоплениями вместо лета—осени 2003 года был перенесен на более позднее время, отмечают исследователи из РАНХиГС. Из-за слабости критериев отбора до управления пенсионными накоплениями были допущены 55 частных управляющих компаний, что оказалось слишком много. НПФ пришли на рынок пенсионных накоплений позже, в 2004 году, и стандарты раскрытия информации для них были утверждены не сразу. Результаты инвестиционной деятельности НПФ впервые опубликовали только в 2006 году.

Все это затруднило информированный выбор гражданами частных управляющих компаний и НПФ, констатируется в статье. В 2022 году граждан, которые не сделали такой выбор и оставили средства в управлении ВЭБа («молчуны»), насчитывалось около 38 млн. НПФ управляют средствами 36,6 млн человек.

Возможность отказаться от накопительной пенсии.
В 2012 году застрахованным лицам 1967 года рождения и моложе было разрешено выбирать: либо оставить 6% в накопительной пенсии, либо отказаться от дальнейшего формирования накопительной части, тем самым увеличив тариф на страховую пенсию с 10 до 16%.

Заморозка пенсионных накоплений.
Наконец, с 2014 года был введен мораторий на взносы в накопительную пенсию с их зачетом в счет страховой части трудовой пенсии, который в последующем неоднократно продлевался, сейчас — до 2025 года. Как оценивал в 2018 году на тот момент министр труда Максим Топилин, за время заморозки федеральный бюджет сэкономил около 2 трлн руб.

За период 2004–2021 годов общий размер пенсионных накоплений достиг 5 трлн руб., или 3,9% ВВП, говорится в статье. Но в отсутствие моратория на взносы стоимость пенсионных накоплений составила бы в 2021 году 13,9 трлн руб., или 10,6% ВВП, оценили авторы.

Впрочем, даже если бы удалось избежать противоречия между страховой и накопительной пенсией, на 20-летнем временном горизонте преимущества накопительной пенсии не смогли бы проявиться в полной мере, констатируют исследователи. По их оценке, даже при благоприятной ситуации на фондовом рынке для того, чтобы будущая пенсия обеспечивала достойную жизнь и компенсировала хотя бы 75% зарплаты, необходимо инвестировать накопления на протяжении 40 лет.

Помимо перечисленных факторов важнейшим аспектом, негативно повлиявшим на накопительную систему, было то, что источником взносов являлись обязательные платежи работодателя, а сами средства фактически были государственными, считает директор по правовым проектам «СберНПФ» Кирилл Савин. «Население не ощущало эти накопления своей собственностью, поэтому не было интереса и доверия, подавляющее большинство застрахованных даже не знали, где эти средства находятся и каков их размер», — отмечает он.

Неэффективное инвестирование

Введение накопительной пенсии в момент бурного роста внутреннего рынка акций, появления рынка корпоративных облигаций и замедления инфляции позволяло надеяться на заметное улучшение благосостояния будущих пенсионеров, следует из статьи. Однако фактически этого не произошло.

«Наиболее высокие ежегодные темпы роста пенсионных накоплений в размере 52,1% были достигнуты в 2009–2013 годах. <...> В 2004–2008 годах при меньших ставках даже с учетом низкого стартового уровня накопления росли в среднем на 45,4% в год, а в 2014–2021 годах, после введения моратория, — лишь на 7,0% в год», — указывают исследователи.

В результате средняя валовая доходность портфелей НПФ в 2005–2020 годах лишь незначительно переиграла инфляцию, а по критерию чистой доходности фонды существенно уступили и инфляции, и частным управляющим компаниям (ЧУК). «При среднегодовой инфляции 7,8% (за период 2005–2020 годов, по которому имеются данные по НПФ) портфели ЧУК имели доходность 8,2%, НПФ — 8%, а расширенный портфель ВЭБа — 7,3%. По чистой доходности НПФ проигрывают ЧУК и инфляции значительно больше (6,3 против 6,9 и 7,8% соответственно)», — оценили авторы.

«Безусловно, ежегодная доходность, получаемая негосударственными пенсионными фондами по результатам инвестирования с момента начала их деятельности, была недостаточной по ряду объективных причин», — признают в Минфине. Вместе с тем, отмечают там, «введенный Банком России риск-ориентированный надзор, а также изменения регулирования деятельности НПФ (создание системы гарантирования формируемых гражданами средств, увеличение горизонта инвестирования и расширение видов деятельности) дадут возможность в будущем негосударственным пенсионным фондам стать надежным провайдером по формированию дополнительного дохода граждан».

Ученые РАНХиГС выделили несколько проблем НПФ, которые не позволили им добиться высокой доходности накоплений. А именно:

Стратегии активного управления.
Деятельность по активному управлению портфелями НПФ в среднем уменьшала доходность инвестирования пенсионных накоплений на 2,26% в год, а максимальные потери достигали 7,18% годовых, оценили авторы статьи. «Если бы условный фонд не принимал никаких инвестиционных решений, а зафиксировал распределение активов на общеотраслевом долгосрочном уровне и инвестировал в бенчмарки, то он получал бы доходность 9,63% годовых с 2007 по 2020 год (за более ранний период данные отсутствуют)», — говорится в исследовании.

Изменение государственных ограничений по составу и структуре портфелей пенсионных накоплений.
Вводимые государством на разных этапах ограничения по составу и структуре портфелей пенсионных накоплений существенно сужали возможности диверсификации и ограничивали возможности НПФ по получению дополнительной доходности, считают авторы статьи. Так, например, все время менялась предельная доля акций в портфелях ОПН НПФ — от 40 до 65% стоимости активов фондов; корпоративных облигаций — от 50 до 100%, вложений в иные бумаги иностранных эмитентов — от 0 до 20%, денежных средств и депозитов в банках — от 20 до 80%.

«Ограничения на долю акций в размере 40–45% в 2002–2005 годах, равно как и задержка допуска НПФ к обслуживанию пенсионных накоплений в 2004 году, не позволили фондам воспользоваться высокой доходностью акций российских эмитентов, когда среднегодовая доходность индекса Московской биржи, по нашим расчетам, составляла 54,8% в 2002–2006 годах», — говорится в статье.

Кроме того, значительную роль сыграло введение с 2015 года минимальной доходности пенсионных накоплений, равной нулю. «Ввод минимального требования доходности накопительных пенсионных планов снижает заинтересованность их администраторов в выборе оптимальных инвестиционных портфелей и заставляет их принимать решения с оглядкой на состав и структуру портфелей конкурентов», — отмечают авторы. После этого российские НПФ действительно сильно сблизили структуру инвестиций, отдав большее предпочтение облигациям, и начали терять в доходности, следует из статьи. Впрочем, это нововведение позволило предотвратить наиболее грубые нарушения в работе ряда НПФ.

Позиция ЦБ

Вывод авторов статьи о недостаточной эффективности инвестиций и об отрицательном вкладе стратегии активного управления НПФ представляется неочевидным по нескольким причинам, прокомментировали РБК в ЦБ.

Во-первых, НПФ по своей сути является институциональным инвестором, и его портфель активов во многом формируется на основании структуры обязательств. В результате существенная доля от активов портфеля, как правило, должна приходиться не на рисковые активы, а на долговые финансовые инструменты, которые обладают меньшей волатильностью и более предсказуемым графиком платежей.

Во-вторых, бенчмарк для оценки эффективности управления портфелем и вклада стратегии активного управления целесообразно подбирать на основании индивидуальной структуры обязательств фонда, а не использовать только биржевые индексы различных классов активов (как сделали авторы статьи).

В-третьих, требования законодательства к составу и структуре активов портфелей НПФ предусматривают достаточно широкие возможности по инвестированию средств портфелей, в том числе в рисковые активы. Однако концентрационные лимиты на вложения в рисковые активы не заполняются НПФ в полном объеме, указали в ЦБ.

Там также отметили, что рассматривают вопрос о расширении инвестиционных возможностей НПФ за счет отмены части требований к составу и структуре их инвестиционных портфелей в рамках программы долгосрочных сбережений.

Цели и средства

Говоря о критериях эффективности системы пенсионных накоплений, важно помнить цели, которые заявлялись при ее создании, считает генеральный директор ООО «Эксперт Бизнес-Решения» Павел Митрофанов. Они были изложены еще в 2013 году в стратегии развития пенсионной системы до 2030 года и звучали так: гарантирование социально приемлемого уровня пенсий и долгосрочная финансовая устойчивость. «Под таким углом можно говорить, что по части финансовой устойчивости в итоге добились успеха, а по поводу социально приемлемого уровня — скорее нет», — полагает эксперт.

Эффективность инвестирования накоплений действительно сильно страдала, соглашается он. «Сначала от слишком либеральной инвестиционной декларации, которая позволила бенефициарам целого ряда фондов разворовать их, выводя ликвидные активы в свои бизнесы или офшоры, а на балансах оставляя дефолтные облигации. После сильного ужесточения деклараций фонды потеряли стимулы хоть как-то рисковать и сосредоточились на вложениях в максимально надежные, но низкодоходные инструменты», — констатирует Митрофанов.

Реформа пенсионных накоплений была реализована без учета будущих потребностей Пенсионного фонда, что, как и во многих других странах, привело к изменению регулирования из-за проблем госбюджета, отмечает генеральный директор НПФ «Будущее» Светлана Касина. Накопления в основном формировались десять лет — с 2004 по 2014 год, а за это время случилось два крупнейших фондовых кризиса и были значительные скачки инфляции. «Хорошо, что пенсионные накопления вообще не национализировали, как, например, в Польше или Венгрии», — рассуждает она.

Изменить патернализм

Новая программа сбережений, куда можно будет перевести пенсионные накопления, по мнению Митрофанова, не станет прорывом с точки зрения доходности. «Программа долгосрочных сбережений, кроме названия, в целом не сопровождается либерализацией подхода к регулированию инвестиционных деклараций фондов. Мне кажется, инвестиционные стратегии останутся консервативными, а результат — в лучшем случае на уровне инфляции», — категоричен эксперт.

НПФ в отличие от, например, розничных инвесторов в плане выбора активов играют по установленным для них правилам, констатирует Савин. «На наш взгляд, в будущем НПФ могли бы предлагать клиентам несколько базовых стратегий в зависимости от возраста и склонности к риску, но сейчас для этого нет соответствующей законодательной базы», — сетует он.

По мнению Минфина России, с момента создания накопительной составляющей «удалось изменить патерналистское поведение граждан (когда гражданин считает, что его пенсионный доход должно формировать государство) в сторону понимания необходимости самостоятельного формирования дополнительного дохода к будущей пенсии».

Подробнее на РБК:
https://www.rbc.ru/economics/02/08/2023/64c8ec0b9a7947634d3791a4